به گزارش سلام لردگان به نقل از شبکه اطلاع رساني دانا؛ امروزه اجراي صحيح برنامه‌هاي مختلف نظير برنامه‌هاي پنج‌ساله‌ي توسعه و سند چشم‌انداز بيست‌ساله، مهم‌ترين خاستگاه توسعه‌ي کشور است و مي‌بايست به صورت يک نقشه‌ي راه در اختيار دولت قرار گيرد. متأسفانه انحلال سازمان مديريت و برنامهريزي کشور در هفت سال گذشته، باعث نابساماني در حوزه‌ي بودجه و منابع انساني دولت شده است که اين امر دائماً مورد انتقاد کارشناسان قرار گرفت و از اين رو، دولت يازدهم احياي مجدد اين سازمان را از اهم برنامه‌هاي خود اعلام کرده است.
انحلال سازمان مديريت و برنامهريزي کشور و مؤسسات وابسته به آن در سال 1386 و انتقال وظايف آن به دو معاونت رئيس‌جمهور، يعني «معاونت برنامهريزي و نظارت راهبردي» و «معاونت توسعه‌ي مديريت و سرمايه‌ي انساني» يکي از مهم‌ترين چالشهاي فراروي دولت نهم بود؛ سازماني که براي نخستين بار در سال 1327 هم‌زمان با تصويب برنامه‌ي هفت‌ساله‌ي عمراني اول با نام سازمان برنامه، پايه‌گذاري شد و با وجود تغييرات اندک در بدنه‌ي آن، به ويژه ادغام سازمان برنامه و بودجه با سازمان امور اداري و استخدامي کشور در تيرماه 1379، همچنان به عنوان تنها نهاد برنامهريزي و نظارت پابرجا ماند. در نهايت پس از گذشت 59 سال، فعاليت اين سازمان، که نقش برنامهريزي و نظارت راهبردي نظام اقتصادي و اجتماعي کشور را بر عهده داشت، با مخالفت دولت مواجه شد و در 18 تير 1386 و با مصوبه‌ي شوراي عالي اداري، منحل گرديد. بر اين اساس، امور بودجه‌ريزي، استخدامي و برخي از ديگر مسئوليتهاي هفت‌گانه‌ي اين سازمان در قالب دو معاونت جديد و به طور مستقيم زير نظر رئيس‌جمهوري پيگيري شدند و سازمانهاي استاني مديريت نيز از بدنه‌ي سازمان تفکيک گشتند.
اين اقدام دولت از همان ابتدا با موضعگيريهاي فراواني همراه بود و احياي مجدد اين سازمان به يکي از اصلي‌ترين شعارهاي انتخاباتي براي نامزدهاي دوره‌ي يازدهم رياست‌جمهوري تبديل شد تا آنکه مجلس شوراي اسلامي در تاريخ 28 مرداد 1392، طرح يک‌فوريتي احياي اين سازمان را به تصويب رساند تا به اين ترتيب، پس از شش سال، احتمال بازگشت نهاد برنامهريزي و مديريت به نظام تصميمگيري کشور قوت بگيرد. در اين مقاله، سعي شده است ضمن بررسي دلايل انحلال سازمان مديريت و برنامهريزي، جايگاه اين نهاد را در نظام اقتصادي کشور مشخص کرده و الزام يا عدم الزام به احياي مجدد آن مورد نقد و بررسي قرار گيرد.
ريشه‌هاي انحلال سازمان
مشخص نبودن جايگاه و نقش سازمان مديريت و برنامهريزي در نظام اداري و اجرايي کشور، طولاني شدن گردش نظام برنامهريزي از طراحي تا مرحله‌‌ي اجرا، کم‌رنگ شدن نقش نظارتي سازمان و کاهش شفافيت و ارتباطات با ساير دستگاه‌ها، مهم‌ترين علل تغيير ساختار سازمان مديريت به اذعان اين سازمان بوده است.
دولت که با استناد به اصل 60 قانون اساسي و به ويژه اصل 126 آن، مسئوليت امور برنامه و بودجه و امور استخدامي کشور را بر عهده دارد، از اين حق قانوني خود استفاده نمود و در راستاي تقويت و ارتقاي نظام برنامهريزي و نظارت در کشور، دستور به انحلال سازمان مديريت و برنامهريزي داد. دولت و برخي موافقان، انحلال اين سازمان را نقطه‌ي عطفي در تاريخ برنامهريزي ايران دانسته و معتقد بودند که اين عمل به دليل عدم کارايي لازم در مديريت بودجه‌ي کشور و در راستاي ايجاد سازماني کوچک، منعطف و کارا شکل گرفته است.
در زمان انحلال تصور بر آن بود که سازمان در بطن خود، حاوي تضادهاي عميقي است که از نگرش بيروني و عملکرد دروني آن قابل استنتاج است. شاخص‌هايي که اين فضا را ترسيم مي‌کردند عبارت بودند از: تغييرات پياپي مديريت به طوري که متوسط عمر مفيد مديريت سازمان کمتر از 14 ماه بود و اين مسئله عدم انسجام تصميم‌سازي و تصميمگيري را در بر داشت، تضاد عميق بين سازمان مديريت و وزارت اقتصاد و دارايي در يافتن راهبردهاي اساسي در هدايت نظام دورانديشي در جامعه، اشکالات متعدد در پروژه‌هاي انجام‌شده از نظر عدم توازن منطقه‌اي، طولاني شدن زمان و عدم رعايت الزامات آمايشي، تشکيل معاونت برنامهريزي استانداران به عنوان حرکت موازي با سازمانهاي برنامهريزي در استان‌ها، سنتي بودن روش بودجه‌ريزي و استفاده از بودجه به عنوان اهرم قدرت و ابزار کنترل به جاي برنامه، اثر‌پذيري از فشارهاي سياسي وارده از مراکز قدرت و همچنين ادغام سازمان برنامه و بودجه با سازمان امور اداري و استخدامي که افزايش بوروکراسي سازماني را در پي داشته است.
از ديگر اشکالاتي که در گذشته به سازمان مديريت و برنامهريزي وارد بوده است مي‌توان به سخت‌گيري کارشناسان آن در فرآيند مبادله‌ي موافقت‌نامه‌ها اشاره کرد که اين عامل، مشکلاتي را براي استانداران و وزيران به‌وجود آورده بود. همچنين بنا بر آن بود که اين سازمان در سه دهه‌ي گذشته‌ي پيش از انحلال، ساختار تصميمگيري کشور را عقلاني کند و روند تصميمگيري را وارد فضاي مدرن نمايد، در حالي که به دليل تحقق کمتر از نيمي از اهداف برنامه‌هاي توسعه‌ي کشور، به طور کامل نقش مؤثري را ايفا نکرد. همچنين بنا بر گزارشي که در نشريات وابسته به سازمان مديريت منتشر شد، مشخص نبودن جايگاه و نقش سازمان مديريت و برنامهريزي در نظام اداري و اجرايي کشور، طولاني شدن گردش نظام برنامهريزي از طراحي تا مرحله‌‌ي اجرا، کم‌رنگ شدن نقش نظارتي سازمان و کاهش شفافيت و ارتباطات با ساير دستگاه‌ها، مهم‌ترين علل تغيير ساختار سازمان مديريت به اذعان اين سازمان بوده است.
مزاياي احياي سازمان
فقدان سازمان مديريت و برنامهريزي، ضمن کاهش قدرت ارزيابي و سطح کار کارشناسي دولت، مشکلات متعددي را نظير ناهماهنگي منابع و مصارف در بودجه‌هاي بعد از انحلال، عدم توسعه‌ي متوازن استان‌ها به دليل سليقه‌گرايي در استان‌ها و استانداري‌ها و جايگزين شدن ديدگاه‌هاي فردي و مقطعي به جاي تداوم برنامه‌هاي توسعه در کشور را به دنبال داشته است.
با وجود اشکالات ساختاري پيش‌گفته، به نظر مي‌رسد طرح لزوم احياي سازمان مديريت و برنامهريزي در چند ماه اخير، به دو دليل صورت گرفته باشد؛ اول آنکه بودجه‌ي سالهاي اخير با تأخير بسيار به مجلس رسيدند و با وجود شرايط اقتصادي کشور، که نظم و انضباط مالي بايد در صدر توجه مسئولين باشد، حضور نهادهاي متفکر و برنامه‌ريز بيش از هر زماني احساس ميشود. دليل دوم آن است که ايجاد تشکيلات موازي و سپردن وظيفه‌ي برنامهريزي و تخصيص بودجه به واحدهاي گوناگون در اقتصاد مصرفي و وابسته به نفت، نتيجه‌اي جز روزمرگي، بي‌ثباتي و اختلاف بين دستگاه‌ها نداشته و از طرف ديگر، باعث بروز دلسردي و يأس در مديران نظام اجرايي کشور خواهد شد.
فقدان سازمان مديريت و برنامهريزي، ضمن کاهش قدرت ارزيابي و سطح کار کارشناسي دولت، مشکلات متعددي را نظير ناهماهنگي منابع و مصارف در بودجه‌هاي بعد از انحلال، عدم توسعه متوازن استان‌ها به دليل سليقه‌گرايي در استان‌ها و استانداري‌ها و جايگزين شدن ديدگاه‌هاي فردي و مقطعي به جاي تداوم برنامه‌هاي توسعه در کشور، وابستگي معاونت برنامهريزي به نهاد رياست جمهوري از نظر تشکيلاتي به جاي استقلال کامل و ايفاي نقش فرابخشي و وابسته بودن بخشي از موارد انحرافات مالي سالهاي گذشته به حذف نهادهاي نظارتي مانند سازمان مديريت و بخشهاي زيرمجموعه‌ي آن مانند شوراي اقتصاد، در پي داشته است.
در جهان، سازمانهاي مديريت و برنامهريزي، با عناوين مختلف، وظيفه‌ي ارائه‌ي برنامه‌هاي سالانه و کوتاه‌مدت، ميان‌مدت و اسناد راهبردي کشورها را عهده‌دار هستند. همچنين ارزيابي کارايي برنامه‌ها و دستگاه‌هاي اجرايي به عنوان زيرمجموعه‌ي سياست‌هاي مالي و ارائه‌ي اطلاعات شفاف به دولت، نمايندگان و ديگر مراجع تصميمگيري، از مهم‌ترين مسئوليتهاي اين سازمان است. در ايران نيز برنامهريزي بلندمدت و حتي بودجه‌بندي سالانه، از سالها پيش بر عهده‌ي سازمان مديريت و برنامهريزي قرار داشته و مطالعه‌ي دستاوردهاي اقتصادي در دوره‌هايي که اين سازمان از شرايط و توانايي‌هاي مناسب برخوردار بوده نيز نشان‌دهنده‌ي موفقيت‌هاي قابل توجهي است. تحقق آرمان‌ها و اسناد بالادستي نظام اقتصادي، بدون وجود يک نهاد فکري پويا، قدرتمند و برخوردار از حمايت بالاي سياسي، که قادر باشد ضمن تنظيم جهت‌گيري‌ها، حرکت کشور را در راستاي برنامه‌هاي مدون ارزيابي کند و در مواقع لازم هشدار‌هاي لازم را صادر نمايد، امکان‌پذير نيست و امروزه فقدان نهادهاي بالادستي، به عنوان امري اثر‌گذار در شرايط فعلي اقتصادي و ساختارهاي تصميم‌ساز کشور شناخته ميشود.
هرچند که سازمان مديريت و برنامهريزي در طول حيات خود، آن گونه که انتظار ميرفت، در عمل به وظايف خود براي تخصيص بهينه‌ي منابع و هم‌گرايي اقتصادي موفق نبوده است، اما اين سازمان به خاطر فرابخش بودن و برخورداري از ساختار تشکيلاتي و نيروي انساني متخصص، توانسته بود تا حدودي انضباط مالي را بالا برده و ضمن حفظ تعادل و توازن در بودجه‌ي سالانه کشور، امکان جابه‌جايي سليقه‌اي رديف‌هاي بودجه و فساد مالي و اداري را کاهش دهد. بنابراين با در نظر گرفتن نقاط ضعف و قوت اين سازمان و قبل از رجعت براي احياي آن، نيازمند بازآرايي و بازمهندسي جدي هستيم و لازم است انتظارات، مأموريت‌ها و خواسته‌ها از نظام برنامهريزي کشور مشخص شود.
نتيجه‌گيري
با توجه به آنچه گفته شد، در حال حاضر، وجود نهادي متفکر و فرابخشي که قادر باشد روابط ميان نهادها و دستگاه‌هاي اجرايي و تصميمگيري را به درستي مديريت نمايد، احساس ميشود. لذا ضروري است در شرايط حاضر، به منظور تقويت راهبري در نظام مديريتي و برنامهريزي کشور، سازمان مديريت و برنامهريزي با ساختاري کوچک، منعطف و توانمند تقويت گردد. البته توجه به دو نکته حائز اهميت است؛ اول آنکه تشکيلات و ساختار گذشته‌ي اين سازمان، به واسطه‌ي ادغامي که صورت گرفت، متفاوت شده است و دوم آنکه پس از انحلال، برخي از کارشناسان و متخصصين اين سازمان بازنشسته شده‌اند و برخي نيز کناره‌گيري کرده‌اند، بنابراين با توجه به نقش محوري سازمان، ضمن آنکه ساختار کلي آن بايد مورد بازبيني قرار گيرد، لازم است از نيروهاي متخصص و کارآمد در بدنه‌ي کارشناسي آن استفاده شود تا اين سازمان را در ايفاي نقش مؤثر خود در اقتصاد توانمند سازد.
تحقق سند چشم‌انداز 1404 ايجاب ميکند که در دهه‌ي باقي‌مانده، خطاها به حداقل برسند. آنچه مسلم است نهاد برنامهريزي ضرورت يک جامعه‌ي هوشمند و توسعه‌گرا بوده و احياي سازمان مديريت و برنامهريزي، به عنوان يک سازمان فرابخشي، ميتواند اهرم خوبي براي دولت و مجلس باشد. اصولاً ضرورت برنامهريزي به اين دليل است که بتوان تخصيص منابع را در سطحي علمي، معقول و متناسب با نيازهاي کشور انجام داد. طبيعتاً در بلندمدت، بايد از ميزان نظارت و دخالت دولت در اقتصاد کاست و دولت براي تحقق اهداف متعالي کشور بايد قادر باشد از منافع مقطعي خود گذر نمايد و قدرت خود را بيشتر تفويض نمايد. در اين راستا، برنامهريزي در خدمت نهاد‌سازي قرار خواهد گرفت و در آينده، وظايف دولت کمتر و نقش مردم در ساختار اقتصادي‌اجتماعي نيز بيشتر ميشود. بنابراين از لحاظ تئوريک بايد کارکرد سازمانهاي مديريتي، نظامهاي تصميمگيري و برنامهريزي کشور در جهت اثربخشي بيشتر، مورد بازبيني همه‌جانبه قرار گيرند.(*)
*بهزاد رادنسب؛ کارشناس ارشد اقتصادي/انتهاي متن/